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#AmbienteNormativoOCA| 2018/07/05

La esperada ratificación del Convenio de Minamata, como complemento en la lucha contra los efectos asociados al uso indiscriminado del Mercurio en Colombia

por: Estefanía Montoya & Omar Clavijo - Investigadores Observatorio de Conflictos Ambientales

Finalizando el pasado mes de junio, la opinión pública conocía la decisión del Gobierno Nacional de autorizar un cupo anual de importación de mercurio de 5 toneladas “para ser utilizado en actividades diferentes a la minería”, reiterando –no obstante– la disposición según la cual se prohibía las “importaciones de mercurio destinadas a actividades industriales y productivas distintas al sector salud”, para mediados del 2020 (Art. 1. Decreto 1041 de 2018). Si bien esta adición al Art. 3 del Decreto 2133 de 2016 responde a los requerimientos del sector salud, la misma generó alarma entre movimientos ambientalistas dadas las implicaciones que hay tras el uso del mercurio y la constatación que dicha medida significaba sobre la imposibilidad de alcanzar la meta establecida por el Congreso de la República que, a través de la Ley 1658 de 2013, fijó plazos para la reducción y eliminación de su comercialización y uso.

En efecto, el Art. 3 de la Ley 1658 estipulaba un plazo para la erradicación del uso del mercurio en Colombia de no más de 10 años para todos los procesos industriales y productivos, mientras que para la minería el lapso era mucho más estrecho, con apenas 5 años que vencen este año. Esta necesidad por regular y erradicar el uso de mercurio, en especial en la minería, viene de la mano del preocupante panorama que supone el uso de tecnologías inapropiadas de extracción las cuales “propician la emisión al aire y las descargas del metal en [los cuerpos de agua] y sus áreas circundantes”, de acuerdo con el último Informe del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, 2017). En dicho Informe se citan análisis de la Onudi, los cuales advierten “que la liberación de mercurio al medio ambiente puede ser mayor de lo que estima Colombia: hasta 150 toneladas anuales solamente de la minería de oro artesanal y de pequeña escala”. Ello ha llevado a posicionar a Colombia “como el tercer país más contaminado del mundo en términos de cantidad de mercurio liberado y como el primero en las liberaciones de mercurio per cápita, aunque se encuentra en el decimocuarto lugar en lo que respecta a cantidad de oro producido”.

Más allá de un tema de cifras y de plazos, la discusión es de interés público dadas las afectaciones asociadas al uso y abuso del mercurio, las cuales vienen documentándose desde la primera mitad del siglo XX a partir de los casos registrados en la bahía japonesa de Minamata, célebre porque dio nombre a un trastorno de la salud humana generado por el envenenamiento con mercurio. Dicha enfermedad presentó sus mayores tasas de ocurrencia entre 1932 y 1968, lapso en el que la empresa Nippon Nitrogen Fertilizer Corporation, más conocida como Chisso, realizaba el vertimiento de sus residuos químicos en el océano (Ecologistas en acción, 2004).

Estos vertimientos liberaron mercurio al entorno marino que posteriormente vendrían a transformarse en metilmercurio, una sustancia fácilmente asimilable por organismos vivos, como algas, peces, moluscos y crustáceos. Cabe mencionar que el metilmercurio experimenta procesos de bioampliación, es decir, alcanza mayores niveles de concentración en los predadores de gran tamaño de la cadena trófica, sin que ningún organismo sea capaz de procesarlo y eliminarlo (OMS, 2017). De acuerdo con la misma fuente, se tiene que el consumo de alimentos y de agua contaminada con mercurio provoca alteraciones en la salud que comprometen los sistemas inmunitario, nervioso, digestivo y renal, con efectos como el insomnio, la pérdida de la memoria y las disfunciones cognitivas y motoras. 

Para el caso de Minamata, los problemas en la salud de la población local tenían que ver con el hecho de que la pesca y el contacto con cuerpos de agua y el mar, representa parte esencial de la forma en que las comunidades se relacionan con su entorno. De allí que el consumo de pescado y otros animales marinos envenenados trajera como consecuencia el menoscabo de la salud, incluso con consecuencias fatales, con las cuales la bahía se haría emblemática dando su nombre al Convenio que años más tarde (concretamente el 10 de octubre de 2013) se adoptaría en la ciudad de Kumamoto, Japón. El Convenio entró en vigor el 16 de agosto de 2017 y cuenta –al día de hoy– con 94 Países Parte 1.     

Si bien el Convenio constituye un avance en la erradicación del mercurio de las prácticas industriales, como la elaboración de cosméticos, de bombillos fluorescentes, de baterías y amalgamas para la odontología, así como de la minería donde su uso es extendido en especial en las explotaciones de pequeña y mediana escala, Colombia aun no completa su proceso de ratificación. Pese a haber  surtido trámite en el Congreso,  la Ley 1892 del 11 de mayo de 2018 aún está pendiente la revisión automática  “por parte de la Corte Constitucional, por tratarse de un tratado internacional” y el depósito del instrumento de ratificación, que sólo puede hacerse una vez recibido el “segundo concepto de no objeción enviado al Ministerio de Relaciones Exteriores por parte de las entidades con competencia en el tema” (MADS, 2018).      

La tardanza en la ratificación preocupa, no sólo por la demora de Colombia en ratificar un Convenio que suscribió el mismo día en que fue adoptado, hace casi 5 años, sino por la grave problemática de salud pública que representa la no implementación de medidas asertivas que permitan la eficaz regulación y erradicación del uso del mercurio, así como el robustecimiento de las medidas puestas en marcha. En efecto, lo anterior no desconoce las estrategias desplegadas por el Gobierno Nacional para controlar el problema, como lo es la creación del Registro Único de Importadores y Comercializadores Autorizados (Art. 2, Decreto 2133 de 2016) o el Plan Estratégico del Ministerio de Minas que plantea directrices de acción y asigna recursos para concretar sus objetivos, a partir de los cuales busca trazarse la “ruta hacia un beneficio sostenible del oro” (MME, 2016).

Por el contrario, las medidas existentes se verían complementadas con la ratificación del Convenio, teniendo en cuenta lo sobre-diagnósticado del problema y las limitaciones que varias comunidades y expertos le han detectado a la Ley 1658 de 2013 y a su reglamentación, más encaminada en restringir la actividad del pequeño minero que en combatir el problema que supone el uso del mercurio (ver Artículo OCA ‘La pequeña minería, el mercurio y la explotación de un metal escaso’ 2). Y es, precisamente, en la pequeña y mediana minería donde se hace imperativo el despliegue de estrategias integrales de lucha contra este problema, considerando el uso generalizado del mercurio en el beneficio de oro en departamentos como Antioquia, Bolívar y Chocó que sumados a otros puntos de la geografía nacional, hacen de Colombia uno de los lugares del mundo donde se registraron mayores casos de intoxicación por mercurio, con un cálculo de 1.126 personas afectadas que residen –en su mayoría– en regiones donde se lleva a cabo esta actividad extractiva (EL ESPECTADOR, 2017). 

En tal dirección, el Convenio de Minamata establece obligaciones de medio y no de resultado, a través de las cuales las Partes se obligan a desplegar medidas que apunten a la concreción de sus objetivos de cara al problema global que representa el uso del mercurio “debido a su transporte a larga distancia en la atmósfera, su persistencia en el medio ambiente tras su introducción antropógena, su capacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos adversos para la salud humana y el medio ambiente", en especial en los países en desarrollo y “las poblaciones vulnerables, en particular las mujeres, los niños y, a través de ellos, las generaciones venideras" (PNUMA, 2017).

De allí que su ratificación abra las puertas para acceder a recursos financieros de fuentes como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environment Facility, GEF) que si bien se encaminan “a apoyar a las Partes que son países en desarrollo y a las Partes con economías en transición”, con lo cual Colombia podría verse afectada en razón de su reciente adhesión a la OCDE; establece que “[la] Conferencia de las Partes facilitará orientaciones sobre las estrategias generales, las políticas, las prioridades programáticas y las condiciones que otorguen el derecho a acceder a los recursos financieros y utilizarlos”, cuya distribución “debería tener en cuenta el potencial de reducción de mercurio de una actividad propuesta en relación con su costo" (Art. 13 del Convenio).

La anterior disposición es importante, en virtud del papel que juega Colombia como “uno de los países del mundo que más contamina el planeta con mercurio”, según datos del portal web Mercury Watch (Díaz, 2014), con lo cual de seguro sería prioridad en las orientaciones fijadas por el máximo órgano del Convenio que tiene a su cargo, entre otras funciones, los ajustes periódicos en “el nivel de financiación, la orientación (...) a las entidades encargadas del funcionamiento del Mecanismo [Financiero] y la eficacia de tales entidades, así como su capacidad para atender a las cambiantes necesidades de las Partes que son países en desarrollo y las Partes con economías en transición” (Art. 13 del Convenio).

A estas medidas encaminadas al logro de un mayor nivel de eficacia del Mecanismo Financiero, habría que sumar la asistencia técnica que posibilita el Convenio para las Partes que lo integran, la cual se financiará mediante “[un] Programa internacional específico para apoyar la creación de capacidad y la asistencia técnica" (Ibíd.). Sobre este componente, también existen directrices que permiten la trazabilidad y –por esta vía– el cumplimento de los dispuesto en el Convenio, toda vez que la Conferencia de las Partes examinará de manera periódica “la información sobre iniciativas existentes y progresos realizados en relación con las tecnologías alternativas[,] las necesidades de las Partes, en particular las Partes que son países en desarrollo, en cuanto a tecnologías alternativas”, para determinar “los retos a que se enfrentan las Partes, especialmente las Partes que son países en desarrollo, en lo que respecta a la transferencia de tecnología" (Art. 14 del Convenio).

Finalmente y no menos importante, el Convenio refiere la necesidad de implementar Planes de aplicación que concreten sus disposiciones, “teniendo en cuenta [las] circunstancias nacionales” (Art. 20), los cuales deberán incluir aspectos que van desde “[las] metas de reducción y los objetivos nacionales”, “[estimaciones] de referencia de las cantidades de mercurio utilizadas y las prácticas empleadas en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala en su territorio”, así como “[medidas] para facilitar la formalización o reglamentación del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala”, entre otras consideraciones contenidas en su Anexo C. Al respecto, destacar la obligación expuesta en el Art. 7 del Convenio, según la cual cada Parte deberá “[presentar] su plan de acción nacional (...) a más tardar tres años después de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte o tres años después de la notificación a la Secretaría, si esa fecha fuese posterior”, a lo que habría que sumar las evaluaciones “cada tres años, de los progresos realizados en el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del [Art. 7, las cuales deberán incluirse] en los informes que presente de conformidad con el artículo 21".

Así las cosas, el Convenio no sólo representa una oportunidad para enfrentar con mayores instrumentos y recursos los efectos que deja el uso indiscriminado de mercurio en el país, sino que sienta las bases para la implementación de medidas que apunten al cumplimiento de su objetivo, relacionado con la protección de “la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio”. Una vez ratificado, estas medidas serían objeto de escrutinio por parte del Comité de Aplicación y Cumplimiento, un órgano subsidiario de la Conferencia de las Partes, con lo cual las acciones de los Gobiernos locales y Nacional pasarían muy seguramente de la etapa de diseño y formulación para traducirse en su implementación efectiva que permita reportar avances medibles en los informes que Colombia debería allegar, una vez sea un Estado Parte.

De igual forma, la ratificación permitiría avances en la formalización, reconversión de actividades y atención a los pequeños mineros, cuya desatención es causa de profundas perturbaciones sociales en regiones como el Nordeste Antioqueño, donde la problemática por el uso del mercurio viene de la mano de la necesidad que enfrentan actores locales por obtener ingresos que les garanticen su subsistencia, en un contexto en el que prima la desigualdad, el conflicto armado, la confrontación en torno a los modos de apropiación del oro entre grandes, medianos y pequeños mineros (ver Artículo OCA La minería ‘ilegal’ y la Gran Colombia Gold en el Nordeste Antioqueño. Municipios de Segovia y Remedios 3), con la subsecuente degradación ecológica y afectaciones en la salud pública sobre las cuales deberían encaminarse las acciones de la institucionalidad estatal. En ese orden de ideas, un llamado a la Corte Constitucional y a la Cancillería para la rápida ratificación del Convenio de Minamata, adoptado en Japón: país que hoy por hoy es pionero en la implementación de medidas para contrarrestar los estragos que en el pasado ocasionó el desconocimiento y la inacción frente a este problema de orden global (ver PNUMA, 2013).

 

Referencias Bibliográficas

Convenio de Minamata sobre el Mercurio. Disponible en: http://www.mercuryconvention.org/ Fecha de acceso: 02 de julio de 2018
Decreto 2133 del 22 de diciembre de 2016. Por el cual se establecen medidas de control a la importación y comercialización de mercurio y los productos que lo contienen, en el marco de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 1658 de 2013
Decreto 1041 del 21 de junio de 2018. Por el cual se modifica el artículo 3° del Decreto 2133 de 2016
Díaz-Arriaga, F. 2014. Mercurio en la minería del oro: impacto en las fuentes hídricas destinadas para consumo humano. Revista Salud Pública 16 (6): 947-957
Ecologistas en Acción. 2004. El Gobierno japonés parte responsable de la ‘Enfermedad de Minamata’ (Octubre 16 de 2004). Disponible en: https://www.ecologistasenaccion.org/?p=885 Fecha de acceso: 01 de julio de 2018
EL ESPECTADOR. 2017. Rezagados en lucha contra el mercurio (Abril 17 de 2017). Disponible en: https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/rezagados-en-lucha-contra-el-mercurio-articulo-689660 Fecha de acceso: 01 de julio de 2018
Ley 1658 del 15 de julio de 2013. Por medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones
Ley 1892 del 11 de mayo de 2018. Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio de Minamata sobre el Mercurio’, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013
MADS. 2018. Aprobado Proyecto de Ley que ratifica el Convenio de Minamata sobre mercurio (Marzo 21 de 2018). Disponible en: http://www.minambiente.gov.co/index.php/noticias/3696-aprobado-proyecto-de-ley-que-ratifica-el-convenio-de-minamata-sobre-mercurio Fecha de acceso: 30 de junio de 2018
MME. 2016. Plan Estratégico Sectorial para la eliminación del uso del mercurio. La ruta hacia un beneficio sostenible del oro. Bogotá D.C: Ministerio de Minas y Energía. 46 p.
Noticias UNO. 2018. Gobierno extiende por tres años más el plazo para importar mercurio (Junio 26 de 2018). Disponible en: https://canal1.com.co/noticias/nacional/gobierno-extiende-por-tres-anos-mas-el-plazo-para-importar-mercurio/ Fecha de acceso: 30 de junio de 2018
OCA. 2018. La pequeña minería, el mercurio y la explotación de un metal escaso (Abril 24 de 2018). En: SEMANA Sostenible. Disponible en: http://sostenibilidad.semana.com/opinion/articulo/la-pequena-mineria-el-mercurio-y-la-explotacion-de-un-metal-escaso/40875 Fecha de acceso: 02 de julio de 2018
OCA. 2018. La minería “ilegal” y la Gran Colombia Gold en el Nordeste Antioqueño. Municipios de Segovia y Remedios (Junio 06 de 2018). Disponible en: http://oca.unal.edu.co/html/opinion_int.html Fecha de acceso: 02 de julio de 2018
OMS. 2017. El mercurio y la salud (Marzo 31 de 2017). Disponible en: http://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/mercury-and-health Fecha de acceso: 01 de julio de 2018
PNUMA. 2013. Mercurio: es hora de actuar. El compromiso de Japón con el Convenio de Minamata sobre el mercurio – El mensaje de Minamata al mundo. División de Seguridad y Salud Medioambiental, Departamento de Salud Medioambiental  - Ministerio de Medio Ambiente, Japón. Disponible en: https://www.env.go.jp/chemi/tmms/suigin_pamphlet_ES.pdf Fecha de acceso: 02 de julio de 2018
PNUMA. 2017. Convenio de Minamata sobre el Mercurio. Texto y Anexos. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA. 73 p.
WWF-Colombia. 2017. Colombia Viva: un país megadiverso de cara al futuro. Informe 2017. Cali: WWF-Colombia. 166 p.



#AmbienteNormativoOCA| 2018/06/06

11 años después: la tardía declaratoría de la Reserva Thomas van der Hammer por parte de la CAR

por: Omar Fernando Clavijo Bernal - Investigador Observatorio de Conflictos Ambientales

La delimitación es vista en la región como una medida arbitraria impuesta desde las ciudades que reclaman el agua del páramo, desconociendo la realidad de los mineros tradicionales de Suratá, Vetas y California.

La declaratoria de áreas protegidas ha sido una estrategia desplegada por las distintas autoridades ambientales de acuerdo al nivel territorial sobre el cual ejerzan competencia. La misma busca salvaguardar valores ecológicos y socio-culturales que surgen al interior de los entornos sobre los que se pretenden instaurar las medidas restrictivas en cuanto a uso y apropiación de dichos espacios.

En ese sentido, si bien el artículo de la 58 de nuestra Constitución Política reconoce el derecho a la propiedad, lo supedita a la función social y ecológica la cual acarrea una serie de obligaciones que tendrán por directriz la satisfacción del interés público o social. Sin lugar a dudas, esta disposición ha permitido avances en materia de conservación de áreas de interés ecológico, sin embargo, ha introducido una serie de tensiones con quienes tienen propiedades dentro de dichas áreas o que sin tenerlas, son merecedores de trato especial por su sola condición de personas, tal y como pone en discusión el abogado Álvaro Henao en su reciente libro ‘El minimo vital y la vivienda digna como límite al manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia’.     

En contextos urbanos, la discusión se complejiza dada la presencia de diversidad de actores con diferentes niveles socio-económicos, con lo cual se trasciende el debate en torno al derecho fundamental a la dignidad humana, colocando en el centro de discusión el núcleo esencial del derecho a la propiedad y las obligaciones que esta implica. Tal es el caso de los predios ubicados al interior de la Reserva ‘Thomas Van der Hammen’: área sobre la cual se pretende garatizar una “franja de conexión, restauración y protección de los pequeños relictos de bosque entre sí, con los cerros, la Sabana y el valle aluvial del río Bogotá (...) a fin de no interrumpir los flujos de vida [y conservar] sus funciones e importancia regional" (Resoluciones 475 y 621 de 2000 del Ministerio de Ambiente).

Pese a la necesidad de la misma, no puede pasarse por alto las varias irregularidades que en el camino cometió la CAR al momento de categorizarla como Reserva Forestal Regional, más aun cuando transcurrieron 11 años luego de la mencionada Resolución Ministerial que ordebanaba su declaratoria. Irregularidades que han puesto en vilo los fines de conservación y restauración que buscan adelantarse en la zona, sembrando desconfianzas entre varios de los propietarios y posibilitando el escenario de incertidumbre que se respira ante los manifiestos intereses de la actual administración Distrital sobre la Reserva.

En efecto, la tardía declaratoria y adopción del Plan de Manejo de la Reserva (Acuerdo CAR 011 de 2011 y 021 de 2014, respectivamente) ha dado pie a interpretaciones legales sobre una presunta vulneración “del principio de irretroactividad de la ley consagrado en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política y el desconocimiento de los usos preexistentes a la declaratoria de la Reserva”, tal y como se ha señalado desde el Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental del Colombia (CEPLAC). Este Centro ha advertido que la Corporación “pretende extender los efectos de las restricciones de uso derivadas de la declaratoria de la Reserva Forestal Regional del Norte a la fecha de expedición de la Resolución [a través de la cual el Ministerio de Ambiente le ordenó] efectuar la respectiva declaración", “cuando las limitaciones al ejercicio del derecho de dominio y al uso del suelo derivadas de la declaratoria de la reserva sólo cobran vigencia a partir del acto de declaratoria de la Reserva”, es decir después de expedido el Acuerdo 011 de 2011.

A partir de lo anterior, es posible anticipar las implicaciones que tienen las demoras en la adopción de estrategias de conservación por parte de las autoridades ambientales, así como los obstáculos que supone la no inclusión de los actores presentes al interior de las áreas que sean de interés para la puesta en marcha de dichas estrategias. De hecho, gran parte del éxito en esta materia reside en la concertación con dichos actores y la eficacia de las decisiones que tome la autoridad, al momento de cumplir los fines que las motivaron.

Hoy, una vez más, se está ante una enorme expectativa por la decisión que tome la Corporación Autónoma frente a la propuesta del Distrito para recategorizar, realinderar y sustraer la Reserva: en efecto, pese a las dudas que plantea la CAR y la respuesta que dé el Ministerio a las mismas, no se debe olvidar en donde reside el poder decisorio y la importancia de un ejercicio ponderado pero oportuno del mismo.

Para concer la Ficha y Cartografía del Conflicto ‘Expansión Urbana Norte Bogotá – Alcaldía Mayor de Bogotá-Veeduría RTvdH – Bogotá D.C & Cundinamarca’, visitar: http://conflictos-ambientales.net/oca_bd/env_problems/view/20

Referencias Bibliográficas

Resolución 475 y 621 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, ‘Por [las cuales] se adoptan unas decisiones sobre las áreas denominadas borde norte y borde noroccidental del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá’
Acuerdo CAR 011 de 2011, ‘Por medio del cual se declara la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, D.C., ‘Thomas Van der Hammen’, se adoptan unas determinantes ambientales para su manejo, y se dictan otras disposiciones’
Acuerdo CAR 021 de 2014, ‘Por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. ‘Thomas van der Hammen’
Guerrero, G.. 2014. Antecedentes y proceso de declaratoria y planificacion de manejo de la Reserva Forestal Productora Regional del Norte de Bogota “Thomas van der Hammen”. Bogotá D.C.: Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental del Colombia –CEPLAC. 29 p.
Henao, A. 2018. El minimo vital y la vivienda digna como límite al manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia. Bogotá D.C.: Editorial Ibañez. 106 p.