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#AmbienteNormativoOCA| 2018/07/25

La delimitación de áreas de interés ecológico en el marco de la participación:
 Reflexiones a partir de las discusiones sobre páramos

por: Omar Clavijo - Investigador OCA

Introducción

La delimitación de áreas de interés ecológico por su valor intrínseco y la funcionalidad ecosistémica que proveen, ha sido elemento a partir del cual las diferentes ramas del Poder Público se han pronunciado en procura de una administración de dichos espacios que permita su conservación en el tiempo, conforme a los compromisos adquiridos por Colombia en el marco de la suscripción de Tratados Internacionales como el Convenio sobre la Diversidad Ecológica, hoy por hoy incluido dentro del ordenamiento interno, entre otras disposiciones normativas y jurisprudenciales.

No obstante, la conservación de dichos espacios no sólo involucra la dimensión biofísica, sino las comunidades que –directa o indirectamente– interactúan con los mismos. En ese orden de ideas, la Sentencia T-361 de 2017 abre un debate interesante en torno al Derecho a la Participación Ambiental que, para efectos del presente análisis, se abordará desde tres frentes: en primer lugar, se describe la importancia de áreas de especial interés ecológico como los páramos y la sensibilidad que rodea a su delimitación, cuando las mismas están por fuera de las áreas protegidas. Seguidamente, se aterriza la discusión en la Resolución 2090 de 2014 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la cual se delimita el páramo Santurbán-Berlín para, finalmente, plantear una reflexión en la que se invita a abordar integralmente la gestión de áreas de interés ecológico, teniendo en cuenta el contexto de debilidad institucional como foco potencial de afectación de derechos, así como la ponderación de derechos de todos los actores que se relacionan con su oferta natural.  

A manera de contexto. Los páramos como objeto de interés para la conservación y los retos que ello supone de cara a la población allí residenciada

Partiendo de reconocer la relación existente entre las comunidades y sectores productivos, frente al entorno con el que interactúan y del cual dependen, la discusión acerca de los ecosistemas estratégicos y la funcionalidad ecosistémica que de allí se desprende, adquiere pertinencia toda vez que la conservación de los mismos garantiza la permanencia de las dinámicas socio-económicas que se han venido construyendo a su alrededor. No obstante, “en ninguna parte de la Carta Política se reconoce de manera taxativa la definición de las áreas de especial importancia ecológica (...) que deban tener una protección del Estado, más allá de contar con sendas aproximaciones provenientes [del] ordenamiento jurídico o de algunas sentencias en las que la misma Corte les ha dado a algunos ecosistemas tal carácter” (Gómez, Henao & Rincón, 2017): todo lo cual generó las condiciones para futuras controversias cuando se les ha intentado delimitar con fines de conservación, considerando que muchos de ellos se encuentran habitados y albergan actividades económicas que serían objeto de restricción, una vez se fijen objetivos de gestión encaminadas a la salvaguarda de los beneficios ambientales identificados en su interior, los cuales no siempre se muestran coincidentes con la vocación socialmente conferida a estos territorios.

Los ecosistemas de páramos son un ejemplo de la tensión que se desprende de lo arriba anotado, como puede inferirse al leer apartes que los autores citados extraen de la Guía para la delimitación de los ecosistemas de páramos elaborada por el Ministerio de Ambiente y el Instituto Humboldt hacia el año 2011, en los que se habla de “una extensión aproximada de 1.925.410 hectáreas [de páramo en Colombia,] de las cuales 746.644 se encuentran en áreas de Parques Nacionales Naturales”. De esas cifras se observa que un 38,7% de estos ecosistemas no se encuentra en la categoría de manejo más restrictiva del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, lo cual reviste de importancia considerando que sólo ocupan el 2% de un país que –además y según la Guía– alberga la mayor extensión de los mismos a nivel mundial. Sin embargo, más allá de un debate en torno a la representatividad ecosistémica dentro de las categorías de manejo del SINAP, la importancia de los páramos y ecosistemas aledaños reside en su funcionalidad, sobre la cual Hofstede (2013) señala lo siguiente:

“Los ecosistemas de alta montaña, incluyendo los páramos, glaciares y bosques alto andinos, forman el complejo de ecosistemas más importante para la provisión y regulación de agua en un país como Colombia, por razones de geografía, clima, edafología y vegetación”
Sin embargo, tal y como señala Molano (2005. En: IAvH & MADS, 2013) existe “un predominio del naturalismo como fundamento de las definiciones que se han dado del páramo, derivado de disciplinas como la biología, la ecología y la geografía física”, lo cual permeó las estrategias de manejo orientándolas a una de tipo proteccionista que explica la inclusión de estos ecosistemas “en áreas protegidas con un tipo de manejo con el menor uso humano posible” (Hofstede, 2013a): de acuerdo con la misma fuente, ello iría mutando posteriormente con la mayor consciencia sobre la “compleja [relación] entre la población humana y los páramos[, con lo cual] la gestión se dirigió hacia [su] zonificación[,] la regulación y promoción de buenas prácticas”. De allí que Molano (2013) afirme que “[defender] es mucho más que conservar y proteger. Defender es preocupación de y por las comunidades y pueblos andinos [que tienen] sentido de territorialización, identidad y huella cultural”.

Entonces, atendiendo lo anterior se sobretiende lo sensible del tema en torno a la delimitación de ese 38,7% de los páramos ubicados por fuera de las áreas de Parques, de los cuales dependen amplios segmentos de la población colombiana pero que –de igual forma– albergan comunidades que interactúan con su oferta natural, no sólo en términos económicos sino culturales y simbólicos. En tal dirección, la Resolución 2090 de 2014 “[por] medio de la cual se [delimitó] el Páramo Jurisdicciones Santurbán-Berlín” resulta ilustrativa al respecto, por lo cual constituye un referente de análisis para éste y otros ejercicios de delimitación de áreas de especial importancia ecológica.

Entre el bienestar de quienes viven dentro de los páramos y quienes se benefician más allá de sus límites

En efecto, la delimitación de Santurbán estuvo atravesada por controversias ante las deficiencias en materia de participación de los actores –sean institucionales o sociales– que derivan beneficios de los ríos que nacen en su interior, como los ríos Suratá, Tona, Frio, Cachirí, Chitaga, Pamplonita, Arboledas, Sardinata, Zulia, Tarra, Algodonal y Lebrija, entre otros cuerpos de agua1. Aparte de la poca difusión dada a “los estudios y documentos que sustentaron la delimitación de [este ecosistema]", al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) se le reprochó el anuncio que hiciera hacia el 30 de noviembre de 2013, cuando advirtió “que la resolución de clasificación del ecosistema paramuno de Santurbán se encontraba concluida", mucho antes de efectuarse las “mesas de concertación con los sectores involucrados para que conocieran la decisión y su alcance", las cuales vendrían a ocurrir con posterioridad, siendo espacios de socialización más que de participación (Sentencia T-361 de 2017).

De acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en la citada Sentencia, lo anterior desconoce que “[el] ordenamiento jurídico ha reconocido el derecho a la participación en asuntos relacionados con el medio biótico, [como garantía para] resolver los conflictos ambientales y generar consensos en las políticas públicas sobre la conservación de los ecosistemas”. En tal dirección, las deficiencias en los espacios de participación, sumadas a las detectadas al momento de brindar información suficiente, viene a constituirse en una afectación a los derechos fundamentales de los actores excluidos, más que un asunto procedimental: razón por la cual ampara y defiende la acción de tutela interpuesta contra el acto administrativo en cuestión, al considerar que el control de nulidad y la acción popular no eran mecanismos idóneos para defender los derechos fundamentales afectados con esta decisión2.

Pero, ¿por qué la molestia con la delimitación? Más que el derecho a la participación per se, los demandantes vieron que su ausencia legitimaba un tipo de reglamentación que contenía artículos lesivos para la conservación del ecosistema. Tal fue el caso del Art. 5° el cual señalaba que, a partir del [09/02/2010, quedaba] vedado celebrar contratos mineros, otorgar nuevos títulos mineros en el ecosistema de páramo o expedir licencias ambientales que permitan su desarrollo en esos entornos ambientales”. En apariencia, el artículo no significaba amenaza para Santurbán, sin embargo, si “estableció un régimen de transición con el fin de autorizar esas labores [de minería en estas áreas de páramo], siempre que contaran con contrato de concesión o títulos mineros, así como licencia ambiental o el instrumento de control y manejo ambiental equivalente, otorgados antes del [09/02/2010]3.

Éste y otros apartes de la Resolución 2090 (p.ej. Art. 9°), pasan por alto los riesgos que suponen las actividades mineras en ecosistemas poco resilientes y de gran significancia ambiental como los páramos, echando por la borda el principio de precaución del que habla la Ley 99 de 1993, así como otras disposiciones normativas, jurisprudenciales, a lo que habría que añadir las advertencias de entes de control como la Contraloría General y estudios de entidades como el Instituto Humboldt (IAvH) o la empresa de acueducto de Bucaramanga, cuyas posturas fueron recogidas en la Sentencia anotada. No obstante, si bien es cierto que del páramo nacen cuerpos de agua del que se surten poblaciones distantes que no fueron consultadas sobre el contenido del acto administrativo demandado, no es menos cierto que la delimitación del Ministerio no podía desconocer situaciones jurídicas consolidadas y la presencia de comunidades dentro del área delimitada, cuyas actividades se verían seriamente restringidas con ocasión de las disposiciones de la Resolución, más aún cuando existen directrices legales como aquella contenida en el Art. 202 de la Ley 1450 de 2011, según el cual “los ecosistemas de páramos deberán ser delimitados por el [MADS] a escala 1:25.000 con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales elaborados por las autoridades ambientales regionales, y que en dichos ecosistemas no se podrán adelantar actividades agropecuarias, de exploración o explotación de hidrocarburos y minerales, y de construcción de refinerías de hidrocarburos (En: Gómez, Henao & Rincón, 2017)4.

Entonces, si bien pareciera que el Ministerio antepuso los derechos adquiridos de quienes ostentaban títulos y concesiones mineras, sobre el interés de comunidades enteras que dependen de esta estrella hidrográfica5, no puede desconocerse que una decisión acorde al sentir de quienes nos oponemos a la minería y otras actividades extractivas, hubiese sido igualmente problemática y susceptible de demandarse, pues no sólo se afectan los conocidos intereses de grandes jugadores que pretenden adelantar actividades impactantes como la extracción de oro, sino que compromete las fuentes de subsistencia de comunidades enteras que históricamente han habitado Santurbán: recordemos que no sólo afecta la minería y a los hidrocarburos, sino las actividades agropecuarias.  

Consideraciones finales

A juicio del autor, aquí reside el valor de la Sentencia T-361 de 2017 cuando señala que “el ejercicio de las potestades discrecionales [de las autoridades administrativas] se halla controlado por el ordenamiento jurídico y no se identifica con un escenario de ausencia de derecho”. Para el caso del proceso de delimitación de páramos, la Corte Constitucional advierte que “las autoridades se encuentran sujetas a los derechos fundamentales, y a otros principios constitucionales”, por tal razón “la cartera ministerial debe garantizar los elementos esenciales del derecho de la participación ambiental, como son: i) el acceso a la información pública; ii) la participación pública y deliberativa de la comunidad; y iii) la existencia de mecanismos administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos normativos”6. Pero no sólo para quienes dependen de los ríos que nacen dentro del páramo – en todo caso importantes, sino para las comunidades que viven en su interior y que son parte del mismo, por lo cual deberían ser tenidas en cuenta al momento de diseñar, formular e implementar estrategias de manejo.

Por último, destacar la conveniencia de un análisis en torno a las capacidades institucionales de las entidades competentes sobre sectores productivos impactantes como la minería. Recordemos que la Resolución demandada vedaba la minería en páramos después del 9 de febrero de 2010, buscando respetar situaciones consolidadas de quienes tenía concesiones o títulos mineros en el área, lo que no limitaba –según el Ministerio– la capacidad que éste tenía para fiscalizar las actividades allí realizadas. No obstante, cabría considerar el tipo de entidad que estaba a cargo de las concesiones mineras antes de esa fecha, esto es INGEOMINAS que –para el 2008 y según el ex Ministro de Ambiente Manuel Rodríguez Becerra– había concesionado 65.176 Has de páramos a los que se sumaban solicitudes sobre 402.628 Has adicionales, "lo que [equivalía] al 36% del área total de estos ecosistemas en el país"7 – en medio de sonadas irregularidades que terminaron incluso con la investigación, destitución e inhabilidad por 13 años ex Director de INGEOMINAS Mario Ballesteros Mejía, entre otros funcionarios de la entidad también sancionados por el Ministerio Público8. Ante esta y otras evidencias, no puede desconocerse la incidencia del contexto institucional y de las variables  ambientales –en un sentido amplio– para llegar a valoraciones integrales sobre los temas que son de interés para la agenda de conservación y la agenda económica, de cuya falta de articulación se sobretiende el surgimiento de conflictos ambientales.

Referencias Bibliográficas

Colombia. Corte Constitucional. Sentencia T-361, expediente T-5.315.942 (30 de mayo de 2017). MP: Alberto Rojas Ríos
Gómez-Rey, A., Henao, A.J., & Rincón, C.A. 2017. La minería en páramos, humedales y reservas forestales. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario
Hofstede, R. 2013. Lo mucho que sabemos del páramo. Apuntes sobre el conocimiento actual de la integridad, la transformación y la conservación del páramo. Pp. 113-125. En: Cortés-Duque, J. & Sarmiento, C. (Editores). Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. 240 p.
Hofstede, R. 2013a. Un paisaje con muchas dimensiones: el desarrollo de la relación entrebla sociedad y los páramos andinos. Pp. 152-163. En: Cortés-Duque, J. & Sarmiento, C. (Editores). Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. 240 p.
IAvH & MADS. 2013. Aportes a la conservación estratégica de los Páramos de Colombia. Actualización de la cartografía de los complejos de páramo a escala 1:100.000. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt – IAvH & Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS. 88 p.
Molano, J. 2013. Delimitaciones geopolíticas y ambientales en los Andes ecuatoriales de Colombia - ¿Por qué y para quién delimitar los páramos? Pp. 164-185. En: Cortés-Duque, J. & Sarmiento, C. (Editores). Visión socioecosistémica de los páramos y la alta montaña colombiana: memorias del proceso de definición de criterios para la delimitación de páramos. Bogotá: Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. 240 p.   

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1 Fundamentales para “el desarrollo de proyectos productivos y el abastecimiento de agua en los municipios de Bucaramanga, Cúcuta, Tona, Berlín, Vetas, Charta, El Zulia, Ábrego, Ocaña, Villa Caro, Arboledas, La Esperanza, Labateca, Cáchira, Cácota, Cucutilla, Suratá, Pamplona, Pamplonita Silos y Mutiscua" – según se manifestó desde la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (Sentencia T-361 de 2017)

2 Al no “restablecer las garantías de la participación y del debido proceso administrativo de los demandantes” y considerando que “la mayoría de las garantías quebrantadas son de rango fundamental, salvo el derecho al ambiente” que también se ampara por conexidad al derecho a la vida digna y al mínimo vital (Sentencia T-361 de 2017)

3 Fecha en que entró a regir esa prohibición impuesta por la Ley 1382 de 2010 (hoy inexequible). Dicha Ley prohibía expresamente “realizar actividades mineras en estos ecosistemas” (Gómez, Henao & Rincón, 2017)

44 Subrayado por fuera del texto original

5 Suspicacias que se reforzaron con el pronunciamiento del Consejo de Estado el día 29 de septiembre de 2015, cuando resolvió la impugnación a la decisión que –en 1ª instancia– descarta los argumentos de los querellantes, censurando el “que los accionantes omitieran demostrar que la delimitación del Páramo de Santurbán hubiese afectado el acceso al líquido" (Sentencia T-361 de 2017)

6 Lo cual no puede restringirse “por el hecho de que la resolución de delimitación sea un acto reglamentario o abstracto[, ya que la] participación ambiental es imprescindible para una adecuada y eficaz gestión de los ecosistemas de páramo, biomas que tienen una importancia estratégica para la regulación de los recursos hídricos y la captación de carbono" (Ibíd.)

7 Rodríguez B. M. 2008. En: EL TIEMPO. SANTURBÁN, AMENAZADO ¿Minería en los páramos? (Agosto 18 de 2008) Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3057898 Fecha de acceso: 08/02/2018

8 Ésta fue una de las principales razones por las cuales se liquidó la entidad y, en su lugar, se creó la Agencia Nacional de Minería (ANM) a través del Decreto 4134 de 2011. Ver EL TIEMPO. 2013. Destituyen a exdirector de Ingeominas por contratos con Alma Máter (Octubre 09 de 2013). Disponible en: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-13111316 Fecha de acceso: 08/02/2018

 


De la sustracción de áreas de Reserva Forestal y otros boquetes

por: Omar Clavijo - Investigador OCA

Resumen

Considerando la explotación minera en ciertos sectores de la población que adelantan sus actividades de manera informal, el Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 0590 de 2018 a través de la cual establece los requisitos y el procedimiento para la sustracción temporal y definitiva de Reservas Forestales, cuando éstas se superpongan con sitios de interés para la declaratoria y delimitación de Áreas de Reserva Especial, en las que se adelanten estudios geológicos-mineros conducentes a la eventual puesta en marcha de proyectos mineros en su interior. 

Si bien esta discusión involucra debates sobre el rol de las comunidades que adelantan la actividad y los beneficios o no que deriven de la misma, así como el grado de autonomía una vez se les avale para llevarla a cabo – el énfasis del presente escrito buscará propiciar reflexiones sobre la forma en que se vienen otorgando los permisos de sustracción en Colombia, los cuales parecieran obedecer a criterios más reactivos que a una planificación ordenada de las áreas de interés ecológico, muchas de las cuales no tienen la protección conferida a las áreas protegidas como los Parques Nacionales Naturales. La discusión cobra actualidad de cara al cambio de Gobierno que se avecina y la agenda económica que priorice en su Plan Nacional de Desarrollo, el cual puede introducir cambios –entre otros puntos– en las disposiciones que aplican sobre las áreas de reserva forestal.   

De la sustracción de áreas de Reserva Forestal y otros boquetes

Buscando la protección y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables, la Ley 2ª de 1959 estableció 7 grandes zonas de reserva forestal, con carácter de ‘Zonas Forestales Protectoras’ y ‘Bosques de Interés General’ (Art. 1)1, siguiendo la clasificación fijada por el Decreto 2278 de 1953 que estableció 4 grandes grupos de bosques: (a) protectores (b) públicos (c) de interés general y (d) de propiedad privada (MADS, 2012). Si bien constituye un avance para el aprovechamiento sostenible de las áreas forestales, no implica que las mismas sean consideradas parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), “hasta tanto se adelante el proceso de registro (...), previa homologación de denominaciones o recategorización si es del caso” (Art. 2.2.2.1.3.1. Decreto 1076 de 2015) 

Ahora bien, pese a no considerarse áreas protegidas por sí mismas, las zonas de reserva constituyen “estrategias de conservación in situ que aportan a la protección, planeación y manejo de los recursos naturales renovables y al cumplimiento de los objetivos generales de conservación del país”, de acuerdo con el artículo antes citado. Ello era evidente desde la expedición misma de la Ley 2ª de 1959 que –en su Art. 3°– allanó el camino para que aquellas actividades no compatibles con los objetivos de conformación de las zonas de reserva, tuvieran que solicitar permiso de sustracción previo al cambio en los usos del suelo, lo cual venía acompañado de la obligatoriedad de los Planes de Ordenación Forestal con el objeto de determinar que áreas de los mismas debían destinarse a la conservación y cuáles para aprovechamiento racional, así como de la imposibilidad de adelantar explotaciones en su interior, sin la debida autorización del Ministerio – conforme señalan los artículos 4°y 5°de dicha Ley (MADS, 2012).  

Posteriormente, con la expedición del Decreto Ley 2811 de 1974, se establece una clasificación para las –ahora– Áreas de Reserva Forestal (Protectoras, Productoras y Protectoras-Productoras2), sobre las cuales se empieza a afinar cuáles de ellas son susceptibles de procedimientos de sustracción. De hecho, el mencionado Decreto Ley establece que “[si] en área de reserva forestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva” (Art. 210. En: MADS, 2014).

No obstante, a pesar de ser una estrategia complementaria para conservar áreas de interés ecológico, sin descartar el aprovechamiento sostenible de sus recursos, la aplicación de la figura de la sustracción sobre dichas áreas pareciera estar aplicándose de manera reactiva, conforme van surgiendo las necesidades de los distintos ámbitos de gestión territorial. Ya habíamos visto como, por ejemplo, puede aplicarse sobre predios individuales “cuyos propietarios demuestren que sus suelos pueden ser utilizados en explotación diferente de la forestal, siempre que no se perjudique la función protectora de la reserva” (Art. 210 Decreto Ley 2811 de 1974), así mismo sobre aquellas áreas asociadas a las cabeceras municipales, cascos corregimentales departamentales, localizadas al interior “de las reservas forestales nacionales declaradas mediante la Ley 2ª de 1959”, junto a las “infraestructuras y equipamientos de servicio básico y saneamiento ambiental asociada a dichos desarrollos” (Arts. 1 y 3 de la Resolución 763 de 20043): ahora, el Ministerio de Ambiente abre una nueva arista cuando plantea los requisitos y el procedimiento para adelantar el trámite de sustracción temporal y definitiva especial de las áreas de reserva de Ley 2ª, “donde existan explotaciones tradicionales de minería informal” (Art. 1°Resolución 0590 de 2018).

Si bien existen procedimientos que apuntan a la adecuada administración de las reservas forestales, en cualquiera de las tres categorías definidas por el Decreto Ley 2811 de 1974, como –por ejemplo– aquel que las autoridades ambientales “deben seguir para la realización de los estudios que deberán sustentar los procesos de recategorización, integración y realinderación de [estas áreas]” (ver Resolución 0264 del 22 de febrero de 2018), esta nueva ventana para la sustracción de Reservas Forestales de Ley 2ª  –abierta el pasado 16 de abril– deja dudas sobre los riesgos a los que se exponen las mismas, toda vez que allana el camino para cambiar su vocación de protección o de aprovechamiento sostenible.

En efecto, la Resolución 0590 se expide considerando facilitar la realización de “estudios geológicos-mineros [con miras] a desarrollar proyectos mineros estratégicos para el país”, conforme fue estipulado en el Art. 31 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas) y su modificación posterior en el Artículo 147 del Decreto Ley 19 de 2012, cuando el sitio de interés para la declaratoria y delimitación de Áreas de Reserva Especial se superponga con Reservas Forestales de Ley 2ª. Si bien fija un lapso de no más de dos años cuando la sustracción es temporal, al tiempo que deja abierta la posibilidad de no adelantar “el aprovechamiento del recurso minero en el área de reserva especial”, por motivos socioeconómicos o ambientales que se desprendan de los resultados de los estudios adelantados por la Agencia Nacional de Minería (ANM), así como el despliegue de proyectos de “reconversión laboral de los mineros y la readecuación ambiental y social de las áreas de influencia de las explotaciones” (Art. 6 Resolución 0590 de 2018); no es menos cierto que los estudios geológicos que adelante la ANM buscarán lograr la instauración de estas Áreas de Reserva Especial, lo cual se muestra funcional a la Misión de la entidad.

De allí que las discusiones en torno a los permisos de sustracción revistan de importancia, pues son fundamentales para la planificación integral del territorio, cuya debilidad explica que muchas de las políticas sectoriales se implementen a expensas de las áreas de reserva forestal. Más aún, si se tiene en cuenta el carácter ex ante de la solicitud de sustracción para la realización de aprovechamientos distintos a los fijados en la conformación de la reserva forestal (ver Art. 3 Decreto 877 de 1976 – citado en MADS, 2012). Si a ello le agregamos que sólo las Reservas Forestales Protectoras son consideradas como categoría de manejo de área protegida perteneciente al SINAP (Art. 2.2.2.1.2.1 & 2.2.2.1.2.3 – Decreto 1076 de 2015), se sobrentiende la desprotección de muchas áreas de interés ecológico susceptibles de sustraerse, con ocasión de las actividades listadas en la Tabla 1.

Tabla 1. Actividades sometidas por tipo de sustracción

Tipos de SUSTRACCIÓN

Temporal (Art. 3)

Permanente (Art. 4)

“Las actividades de exploración sísmica que [requieran] la construcción de accesos e infraestructura asociada”

“Salvo lo establecido en el [Art. 3], los interesados en desarrollar actividades económicas de utilidad pública o interés social en áreas de reserva forestal objeto de esta resolución, y que impliquen remoción de bosques o cambios definitivos en el uso del suelo, o cualquier otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, deberán solicitar la sustracción definitiva ante la autoridad ambiental competente”

 

“Los proyectos de perforación exploratoria de hidrocarburos, requieran o no la construcción de accesos e infraestructura asociada”

“Los estudios, trabajos y obras de exploración minera necesarios para establecer y determinar la geometría del depósito o depósitos dentro del área de la concesión, en cantidad y calidad económicamente explotables, sus accesos, bocas de túneles o galerías de exploración y facilidades para la exploración”

“Los accesos y bocas de túneles o galerías de exploración para proyectos hidroeléctricos y su infraestructura asociada”

Explotación de material de construcción, amparada en autorizaciones temporales otorgadas por la autoridad minera competente, de conformidad con el Código de Minas, cuando el área de explotación no haya sido sustraída en el marco de un proyecto sujeto a licencia ambiental”

Los trabajos y obras de evaluación para determinar el potencial geotérmico, realizado mediante sondeos con taladro; así como también la infraestructura asociada”

Los estudios, trabajos y obras de exploración mineras, tempranas o iniciales, que se realicen por métodos de subsuelo necesarias para establecer y determinar la existencia y ubicación del mineral o minerales contratados y que se realice mediante instalaciones temporales y móviles así como la construcción de accesos temporales diferentes a vías, caminos o carreteables. Las anteriores actividades deben realizarse por una sola vez en un título minero, mediante la instalación máxima de veinte plataformas en un área de cien hectáreas y por un tiempo máximo de duración de un año a partir del inicio de las actividades”

“Las actividades de exploración sísmica que no requieran la construcción de accesos e infraestructura”

Fuente. Elaboración propia a partir de la Resolución 1526 de 2012

Como puede observarse, las actividades obligadas a solicitar este tipo de permisos pertenecen –en gran parte– a sectores que deben contar con Licencia Ambiental para la puesta en marcha de sus proyectos, obras o actividades. Para esos casos, la Resolución señala que el trámite de sustracción del área de reserva forestal debe realizarse de manera simultánea al proceso de licenciamiento, toda vez que la sustracción (cuando aplique) es pre-requisito para la obtención de la Licencia (Parágrafo 2 del Art. 6. Resolución 1526 de 2012)4.

Así las cosas, el permiso de sustracción no sólo consiste en una herramienta de importancia para planificar el uso del territorio, sino que constituye un mecanismo a través del cual se pueden regular los efectos de actividades impactantes para el territorio como la minería que, recordemos de paso, no está obligada a disponer de Licencia Ambiental durante la fase exploratoria: etapa en la que se requiere de este permiso, entre otros, de pretender adelantarse al interior de áreas de Reserva Forestal. De allí que la determinación del Ministerio genere suspicacias, no por desconfianza hacia las actuaciones de la entidad, sino por el carácter reactivo del cual se hacía mención, por lo cual los criterios para su otorgamiento deberían atender a evaluaciones que trasciendan lo sectorial (el requerimiento puntual) para evaluar, en su lugar, la afectación que podría inducir en términos de conectividad ecológica o provisión de servicios ecosistémicos del área a sustraer.

Finalmente, más allá de un ejercicio académico, la reflexión propuesta busca hacer un llamado de atención para que la ciudadania fiscalice las prioridades económicas del Gobierno entrante y la incidencia de las mismas sobre los Territorios, más aún cuando el sector minero-energético pareciera recobrar nuevos bríos si se atienden las posturas del Presidente Electo, durante el desarrollo de la campaña electoral5. Para el tema que motiva el escrito, esto cobra relevancia en la medida en que el nuevo Plan de Desarrollo y su Ley aprobatoria, puede llegar a derogar lo dispuesto en la Ley 1450 de 2011 el cual estableció, en el párágrafo 1 del Art. 204, que “[en] las áreas de reserva forestal protectoras no se podrá desarrollar actividades mineras, ni se podrán sustraer para ese fin”. Ello había sido conservado por el Art. 267 de la Ley 1753 de 2015 y podría ser modificado o derogado por la Ley que apruebe el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. 

Referencias Bibliográficas

  • Colombia. Congreso de la República. Ley 1450 de 2011 (16 de junio de 2011). Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 ‘Prosperidad para todos’. Diario Oficial. Bogotá, 2011
  • Colombia. Congreso de la República. Ley 1753 de 2015 (09 de junio de 2015).  Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’. Diario Oficial. Bogotá, 2015
  • Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Resolución 1526 de 2012 (03 de septiembre de 2012). Por la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas en las reservas forestales nacionales y regionales, para el desarrollo de actividades consideradas de utilidad pública o interés social, se establecen las actividades sometidas a sustracción temporal y se adoptan otras determinaciones. Diario Oficial. Bogotá, 2012
  • Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Resolución 0264 de 2018 (22 de febrero de 2018). Por la cual se adopta el procedimiento que las Autoridades Ambientales deben seguir para la realización de los estudios que deberán sustentar los procesos de recategorización, integración y realinderación de las Reservas Forestales y se toman otras determinaciones. Diario Oficial. Bogotá, 2018
  • Colombia. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Resolución 0590 de 2018 (16 de abril de 2018). Por medio de la cual se establecen los requisitos y el procedimiento para la sustracción temporal y definitiva especial de áreas de Reserva Forestal establecidas mediante la Ley 2ª de 1959, en el marco de las Áreas de Reserva Especial donde existan explotaciones tradicionales de minería informal, de conformidad con lo señalado en los artículos 31 (Modificado por el artículo 147 del Decreto Ley 019 de 2012) y 248 de la Ley 685 de 2001, y se toman otras determinaciones. Diario Oficial. Bogotá, 2018
  • Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Resolución 763 de 2004 (01 de julio de 2004). Por la cual se procede a sustraer de las reservas forestales nacionales de que trata la Ley 2ª de 1959, las cabeceras municipales y cascos corregimentales departamentales, incluyendo las infraestructuras y equipamientos de servicio básico y saneamiento ambiental asociado a dichos desarrollos. Diario Oficial. Bogotá, 2004
  • Colombia. Presidencia de la República. Decreto 1076 de 2015 (26 de mayo de 2015). Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. Diario Oficial, Bogotá, 2015
  • MADS. 2012. Respuesta al Radicado 4120-E1-12861 del 7 de febrero de 2012. Consulta sobre Reservas Forestales Protectoras elevada por Macías Gómez & Asociados (8210-E2-30484 del 25 de abril de 2012). Bogotá D.C.: Oficina Asesora Jurídica, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – Dirección de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos. 10 p.
  • MADS. 2014. Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente –Anotado– Decreto Ley 2811 de 1974. Bogotá D.C.: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 244 p.

1 Cocuy, Sierra Nevada de Santa Marta, Central, Serranía de los Motilones, Río Magdalena, Pacífico, Amazonía

2 Ésta última categoría desaparece en virtud de lo dispuesto por el Art. 204 de la Ley 1450 de 2011, el cual señala que “[las] áreas de reserva forestal podrán ser protectoras o productoras (...)”. Sin embargo, ello no implica la supresión de las áreas protectoras-productoras que fueron declaradas con anterioridad a esta disposición

3 Sólo se excluyeron las “zonas de resguardos indígenas, territorios colectivos adjudicados a comunidades negras tradicionales, áreas del Sistema de Parques Naturales-nacionales o regionales-y zonas de reserva forestal de orden protector” (Art. 5 Resolución 763 de 2004). Para el lector interesado en el procedimiento que se surte para este tipo de sustracciones, ver Resoluciones 871 de 2006 y 1917 de 2011

4 En caso de negarse la Licencia, “el área sustraída recobrará la condición anterior de área de reserva forestal” (Parágrafo 3, Art. 6. Resolución 1526 de 2012)

5 Ver: OCA. 2018. ¿Qué proponen los candidatos presidenciales sobre sector minero y participación popular? En: SEMANA Sostenible (24 de mayo de 2018).
Disponible en: https://sostenibilidad.semana.com/opinion/articulo/propuestas-candidatos-presidenciales-sobre-sector-minero-y-participacion-popular/41007 Fecha de acceso: 22 de julio de 2018



#AmbienteNormativoOCA| 2018/07/05

La esperada ratificación del Convenio de Minamata, como complemento en la lucha contra los efectos asociados al uso indiscriminado del Mercurio en Colombia

por: Estefanía Montoya & Omar Clavijo - Investigadores Observatorio de Conflictos Ambientales

Finalizando el pasado mes de junio, la opinión pública conocía la decisión del Gobierno Nacional de autorizar un cupo anual de importación de mercurio de 5 toneladas “para ser utilizado en actividades diferentes a la minería”, reiterando –no obstante– la disposición según la cual se prohibía las “importaciones de mercurio destinadas a actividades industriales y productivas distintas al sector salud”, para mediados del 2020 (Art. 1. Decreto 1041 de 2018). Si bien esta adición al Art. 3 del Decreto 2133 de 2016 responde a los requerimientos del sector salud, la misma generó alarma entre movimientos ambientalistas dadas las implicaciones que hay tras el uso del mercurio y la constatación que dicha medida significaba sobre la imposibilidad de alcanzar la meta establecida por el Congreso de la República que, a través de la Ley 1658 de 2013, fijó plazos para la reducción y eliminación de su comercialización y uso.

En efecto, el Art. 3 de la Ley 1658 estipulaba un plazo para la erradicación del uso del mercurio en Colombia de no más de 10 años para todos los procesos industriales y productivos, mientras que para la minería el lapso era mucho más estrecho, con apenas 5 años que vencen este año. Esta necesidad por regular y erradicar el uso de mercurio, en especial en la minería, viene de la mano del preocupante panorama que supone el uso de tecnologías inapropiadas de extracción las cuales “propician la emisión al aire y las descargas del metal en [los cuerpos de agua] y sus áreas circundantes”, de acuerdo con el último Informe del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, 2017). En dicho Informe se citan análisis de la Onudi, los cuales advierten “que la liberación de mercurio al medio ambiente puede ser mayor de lo que estima Colombia: hasta 150 toneladas anuales solamente de la minería de oro artesanal y de pequeña escala”. Ello ha llevado a posicionar a Colombia “como el tercer país más contaminado del mundo en términos de cantidad de mercurio liberado y como el primero en las liberaciones de mercurio per cápita, aunque se encuentra en el decimocuarto lugar en lo que respecta a cantidad de oro producido”.

Más allá de un tema de cifras y de plazos, la discusión es de interés público dadas las afectaciones asociadas al uso y abuso del mercurio, las cuales vienen documentándose desde la primera mitad del siglo XX a partir de los casos registrados en la bahía japonesa de Minamata, célebre porque dio nombre a un trastorno de la salud humana generado por el envenenamiento con mercurio. Dicha enfermedad presentó sus mayores tasas de ocurrencia entre 1932 y 1968, lapso en el que la empresa Nippon Nitrogen Fertilizer Corporation, más conocida como Chisso, realizaba el vertimiento de sus residuos químicos en el océano (Ecologistas en acción, 2004).

Estos vertimientos liberaron mercurio al entorno marino que posteriormente vendrían a transformarse en metilmercurio, una sustancia fácilmente asimilable por organismos vivos, como algas, peces, moluscos y crustáceos. Cabe mencionar que el metilmercurio experimenta procesos de bioampliación, es decir, alcanza mayores niveles de concentración en los predadores de gran tamaño de la cadena trófica, sin que ningún organismo sea capaz de procesarlo y eliminarlo (OMS, 2017). De acuerdo con la misma fuente, se tiene que el consumo de alimentos y de agua contaminada con mercurio provoca alteraciones en la salud que comprometen los sistemas inmunitario, nervioso, digestivo y renal, con efectos como el insomnio, la pérdida de la memoria y las disfunciones cognitivas y motoras. 

Para el caso de Minamata, los problemas en la salud de la población local tenían que ver con el hecho de que la pesca y el contacto con cuerpos de agua y el mar, representa parte esencial de la forma en que las comunidades se relacionan con su entorno. De allí que el consumo de pescado y otros animales marinos envenenados trajera como consecuencia el menoscabo de la salud, incluso con consecuencias fatales, con las cuales la bahía se haría emblemática dando su nombre al Convenio que años más tarde (concretamente el 10 de octubre de 2013) se adoptaría en la ciudad de Kumamoto, Japón. El Convenio entró en vigor el 16 de agosto de 2017 y cuenta –al día de hoy– con 94 Países Parte 1.     

Si bien el Convenio constituye un avance en la erradicación del mercurio de las prácticas industriales, como la elaboración de cosméticos, de bombillos fluorescentes, de baterías y amalgamas para la odontología, así como de la minería donde su uso es extendido en especial en las explotaciones de pequeña y mediana escala, Colombia aun no completa su proceso de ratificación. Pese a haber  surtido trámite en el Congreso,  la Ley 1892 del 11 de mayo de 2018 aún está pendiente la revisión automática  “por parte de la Corte Constitucional, por tratarse de un tratado internacional” y el depósito del instrumento de ratificación, que sólo puede hacerse una vez recibido el “segundo concepto de no objeción enviado al Ministerio de Relaciones Exteriores por parte de las entidades con competencia en el tema” (MADS, 2018).      

La tardanza en la ratificación preocupa, no sólo por la demora de Colombia en ratificar un Convenio que suscribió el mismo día en que fue adoptado, hace casi 5 años, sino por la grave problemática de salud pública que representa la no implementación de medidas asertivas que permitan la eficaz regulación y erradicación del uso del mercurio, así como el robustecimiento de las medidas puestas en marcha. En efecto, lo anterior no desconoce las estrategias desplegadas por el Gobierno Nacional para controlar el problema, como lo es la creación del Registro Único de Importadores y Comercializadores Autorizados (Art. 2, Decreto 2133 de 2016) o el Plan Estratégico del Ministerio de Minas que plantea directrices de acción y asigna recursos para concretar sus objetivos, a partir de los cuales busca trazarse la “ruta hacia un beneficio sostenible del oro” (MME, 2016).

Por el contrario, las medidas existentes se verían complementadas con la ratificación del Convenio, teniendo en cuenta lo sobre-diagnósticado del problema y las limitaciones que varias comunidades y expertos le han detectado a la Ley 1658 de 2013 y a su reglamentación, más encaminada en restringir la actividad del pequeño minero que en combatir el problema que supone el uso del mercurio (ver Artículo OCA ‘La pequeña minería, el mercurio y la explotación de un metal escaso’ 2). Y es, precisamente, en la pequeña y mediana minería donde se hace imperativo el despliegue de estrategias integrales de lucha contra este problema, considerando el uso generalizado del mercurio en el beneficio de oro en departamentos como Antioquia, Bolívar y Chocó que sumados a otros puntos de la geografía nacional, hacen de Colombia uno de los lugares del mundo donde se registraron mayores casos de intoxicación por mercurio, con un cálculo de 1.126 personas afectadas que residen –en su mayoría– en regiones donde se lleva a cabo esta actividad extractiva (EL ESPECTADOR, 2017). 

En tal dirección, el Convenio de Minamata establece obligaciones de medio y no de resultado, a través de las cuales las Partes se obligan a desplegar medidas que apunten a la concreción de sus objetivos de cara al problema global que representa el uso del mercurio “debido a su transporte a larga distancia en la atmósfera, su persistencia en el medio ambiente tras su introducción antropógena, su capacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos adversos para la salud humana y el medio ambiente", en especial en los países en desarrollo y “las poblaciones vulnerables, en particular las mujeres, los niños y, a través de ellos, las generaciones venideras" (PNUMA, 2017).

De allí que su ratificación abra las puertas para acceder a recursos financieros de fuentes como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environment Facility, GEF) que si bien se encaminan “a apoyar a las Partes que son países en desarrollo y a las Partes con economías en transición”, con lo cual Colombia podría verse afectada en razón de su reciente adhesión a la OCDE; establece que “[la] Conferencia de las Partes facilitará orientaciones sobre las estrategias generales, las políticas, las prioridades programáticas y las condiciones que otorguen el derecho a acceder a los recursos financieros y utilizarlos”, cuya distribución “debería tener en cuenta el potencial de reducción de mercurio de una actividad propuesta en relación con su costo" (Art. 13 del Convenio).

La anterior disposición es importante, en virtud del papel que juega Colombia como “uno de los países del mundo que más contamina el planeta con mercurio”, según datos del portal web Mercury Watch (Díaz, 2014), con lo cual de seguro sería prioridad en las orientaciones fijadas por el máximo órgano del Convenio que tiene a su cargo, entre otras funciones, los ajustes periódicos en “el nivel de financiación, la orientación (...) a las entidades encargadas del funcionamiento del Mecanismo [Financiero] y la eficacia de tales entidades, así como su capacidad para atender a las cambiantes necesidades de las Partes que son países en desarrollo y las Partes con economías en transición” (Art. 13 del Convenio).

A estas medidas encaminadas al logro de un mayor nivel de eficacia del Mecanismo Financiero, habría que sumar la asistencia técnica que posibilita el Convenio para las Partes que lo integran, la cual se financiará mediante “[un] Programa internacional específico para apoyar la creación de capacidad y la asistencia técnica" (Ibíd.). Sobre este componente, también existen directrices que permiten la trazabilidad y –por esta vía– el cumplimento de los dispuesto en el Convenio, toda vez que la Conferencia de las Partes examinará de manera periódica “la información sobre iniciativas existentes y progresos realizados en relación con las tecnologías alternativas[,] las necesidades de las Partes, en particular las Partes que son países en desarrollo, en cuanto a tecnologías alternativas”, para determinar “los retos a que se enfrentan las Partes, especialmente las Partes que son países en desarrollo, en lo que respecta a la transferencia de tecnología" (Art. 14 del Convenio).

Finalmente y no menos importante, el Convenio refiere la necesidad de implementar Planes de aplicación que concreten sus disposiciones, “teniendo en cuenta [las] circunstancias nacionales” (Art. 20), los cuales deberán incluir aspectos que van desde “[las] metas de reducción y los objetivos nacionales”, “[estimaciones] de referencia de las cantidades de mercurio utilizadas y las prácticas empleadas en la extracción y el tratamiento de oro artesanales y en pequeña escala en su territorio”, así como “[medidas] para facilitar la formalización o reglamentación del sector de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala”, entre otras consideraciones contenidas en su Anexo C. Al respecto, destacar la obligación expuesta en el Art. 7 del Convenio, según la cual cada Parte deberá “[presentar] su plan de acción nacional (...) a más tardar tres años después de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte o tres años después de la notificación a la Secretaría, si esa fecha fuese posterior”, a lo que habría que sumar las evaluaciones “cada tres años, de los progresos realizados en el cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud del [Art. 7, las cuales deberán incluirse] en los informes que presente de conformidad con el artículo 21".

Así las cosas, el Convenio no sólo representa una oportunidad para enfrentar con mayores instrumentos y recursos los efectos que deja el uso indiscriminado de mercurio en el país, sino que sienta las bases para la implementación de medidas que apunten al cumplimiento de su objetivo, relacionado con la protección de “la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio”. Una vez ratificado, estas medidas serían objeto de escrutinio por parte del Comité de Aplicación y Cumplimiento, un órgano subsidiario de la Conferencia de las Partes, con lo cual las acciones de los Gobiernos locales y Nacional pasarían muy seguramente de la etapa de diseño y formulación para traducirse en su implementación efectiva que permita reportar avances medibles en los informes que Colombia debería allegar, una vez sea un Estado Parte.

De igual forma, la ratificación permitiría avances en la formalización, reconversión de actividades y atención a los pequeños mineros, cuya desatención es causa de profundas perturbaciones sociales en regiones como el Nordeste Antioqueño, donde la problemática por el uso del mercurio viene de la mano de la necesidad que enfrentan actores locales por obtener ingresos que les garanticen su subsistencia, en un contexto en el que prima la desigualdad, el conflicto armado, la confrontación en torno a los modos de apropiación del oro entre grandes, medianos y pequeños mineros (ver Artículo OCA La minería ‘ilegal’ y la Gran Colombia Gold en el Nordeste Antioqueño. Municipios de Segovia y Remedios 3), con la subsecuente degradación ecológica y afectaciones en la salud pública sobre las cuales deberían encaminarse las acciones de la institucionalidad estatal. En ese orden de ideas, un llamado a la Corte Constitucional y a la Cancillería para la rápida ratificación del Convenio de Minamata, adoptado en Japón: país que hoy por hoy es pionero en la implementación de medidas para contrarrestar los estragos que en el pasado ocasionó el desconocimiento y la inacción frente a este problema de orden global (ver PNUMA, 2013).

 

Referencias Bibliográficas

Convenio de Minamata sobre el Mercurio. Disponible en: http://www.mercuryconvention.org/ Fecha de acceso: 02 de julio de 2018
Decreto 2133 del 22 de diciembre de 2016. Por el cual se establecen medidas de control a la importación y comercialización de mercurio y los productos que lo contienen, en el marco de lo establecido en el artículo 5 de la Ley 1658 de 2013
Decreto 1041 del 21 de junio de 2018. Por el cual se modifica el artículo 3° del Decreto 2133 de 2016
Díaz-Arriaga, F. 2014. Mercurio en la minería del oro: impacto en las fuentes hídricas destinadas para consumo humano. Revista Salud Pública 16 (6): 947-957
Ecologistas en Acción. 2004. El Gobierno japonés parte responsable de la ‘Enfermedad de Minamata’ (Octubre 16 de 2004). Disponible en: https://www.ecologistasenaccion.org/?p=885 Fecha de acceso: 01 de julio de 2018
EL ESPECTADOR. 2017. Rezagados en lucha contra el mercurio (Abril 17 de 2017). Disponible en: https://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/rezagados-en-lucha-contra-el-mercurio-articulo-689660 Fecha de acceso: 01 de julio de 2018
Ley 1658 del 15 de julio de 2013. Por medio de la cual se establecen disposiciones para la comercialización y el uso de mercurio en las diferentes actividades industriales del país, se fijan requisitos e incentivos para su reducción y eliminación y se dictan otras disposiciones
Ley 1892 del 11 de mayo de 2018. Por medio de la cual se aprueba el ‘Convenio de Minamata sobre el Mercurio’, hecho en Kumamoto (Japón) el 10 de octubre de 2013
MADS. 2018. Aprobado Proyecto de Ley que ratifica el Convenio de Minamata sobre mercurio (Marzo 21 de 2018). Disponible en: http://www.minambiente.gov.co/index.php/noticias/3696-aprobado-proyecto-de-ley-que-ratifica-el-convenio-de-minamata-sobre-mercurio Fecha de acceso: 30 de junio de 2018
MME. 2016. Plan Estratégico Sectorial para la eliminación del uso del mercurio. La ruta hacia un beneficio sostenible del oro. Bogotá D.C: Ministerio de Minas y Energía. 46 p.
Noticias UNO. 2018. Gobierno extiende por tres años más el plazo para importar mercurio (Junio 26 de 2018). Disponible en: https://canal1.com.co/noticias/nacional/gobierno-extiende-por-tres-anos-mas-el-plazo-para-importar-mercurio/ Fecha de acceso: 30 de junio de 2018
OCA. 2018. La pequeña minería, el mercurio y la explotación de un metal escaso (Abril 24 de 2018). En: SEMANA Sostenible. Disponible en: http://sostenibilidad.semana.com/opinion/articulo/la-pequena-mineria-el-mercurio-y-la-explotacion-de-un-metal-escaso/40875 Fecha de acceso: 02 de julio de 2018
OCA. 2018. La minería “ilegal” y la Gran Colombia Gold en el Nordeste Antioqueño. Municipios de Segovia y Remedios (Junio 06 de 2018). Disponible en: http://oca.unal.edu.co/html/opinion_int.html Fecha de acceso: 02 de julio de 2018
OMS. 2017. El mercurio y la salud (Marzo 31 de 2017). Disponible en: http://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/mercury-and-health Fecha de acceso: 01 de julio de 2018
PNUMA. 2013. Mercurio: es hora de actuar. El compromiso de Japón con el Convenio de Minamata sobre el mercurio – El mensaje de Minamata al mundo. División de Seguridad y Salud Medioambiental, Departamento de Salud Medioambiental  - Ministerio de Medio Ambiente, Japón. Disponible en: https://www.env.go.jp/chemi/tmms/suigin_pamphlet_ES.pdf Fecha de acceso: 02 de julio de 2018
PNUMA. 2017. Convenio de Minamata sobre el Mercurio. Texto y Anexos. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMA. 73 p.
WWF-Colombia. 2017. Colombia Viva: un país megadiverso de cara al futuro. Informe 2017. Cali: WWF-Colombia. 166 p.



#AmbienteNormativoOCA| 2018/06/06

11 años después: la tardía declaratoría de la Reserva Thomas van der Hammer por parte de la CAR

por: Omar Fernando Clavijo Bernal - Investigador Observatorio de Conflictos Ambientales

La delimitación es vista en la región como una medida arbitraria impuesta desde las ciudades que reclaman el agua del páramo, desconociendo la realidad de los mineros tradicionales de Suratá, Vetas y California.

La declaratoria de áreas protegidas ha sido una estrategia desplegada por las distintas autoridades ambientales de acuerdo al nivel territorial sobre el cual ejerzan competencia. La misma busca salvaguardar valores ecológicos y socio-culturales que surgen al interior de los entornos sobre los que se pretenden instaurar las medidas restrictivas en cuanto a uso y apropiación de dichos espacios.

En ese sentido, si bien el artículo de la 58 de nuestra Constitución Política reconoce el derecho a la propiedad, lo supedita a la función social y ecológica la cual acarrea una serie de obligaciones que tendrán por directriz la satisfacción del interés público o social. Sin lugar a dudas, esta disposición ha permitido avances en materia de conservación de áreas de interés ecológico, sin embargo, ha introducido una serie de tensiones con quienes tienen propiedades dentro de dichas áreas o que sin tenerlas, son merecedores de trato especial por su sola condición de personas, tal y como pone en discusión el abogado Álvaro Henao en su reciente libro ‘El minimo vital y la vivienda digna como límite al manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia’.     

En contextos urbanos, la discusión se complejiza dada la presencia de diversidad de actores con diferentes niveles socio-económicos, con lo cual se trasciende el debate en torno al derecho fundamental a la dignidad humana, colocando en el centro de discusión el núcleo esencial del derecho a la propiedad y las obligaciones que esta implica. Tal es el caso de los predios ubicados al interior de la Reserva ‘Thomas Van der Hammen’: área sobre la cual se pretende garatizar una “franja de conexión, restauración y protección de los pequeños relictos de bosque entre sí, con los cerros, la Sabana y el valle aluvial del río Bogotá (...) a fin de no interrumpir los flujos de vida [y conservar] sus funciones e importancia regional" (Resoluciones 475 y 621 de 2000 del Ministerio de Ambiente).

Pese a la necesidad de la misma, no puede pasarse por alto las varias irregularidades que en el camino cometió la CAR al momento de categorizarla como Reserva Forestal Regional, más aun cuando transcurrieron 11 años luego de la mencionada Resolución Ministerial que ordebanaba su declaratoria. Irregularidades que han puesto en vilo los fines de conservación y restauración que buscan adelantarse en la zona, sembrando desconfianzas entre varios de los propietarios y posibilitando el escenario de incertidumbre que se respira ante los manifiestos intereses de la actual administración Distrital sobre la Reserva.

En efecto, la tardía declaratoria y adopción del Plan de Manejo de la Reserva (Acuerdo CAR 011 de 2011 y 021 de 2014, respectivamente) ha dado pie a interpretaciones legales sobre una presunta vulneración “del principio de irretroactividad de la ley consagrado en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política y el desconocimiento de los usos preexistentes a la declaratoria de la Reserva”, tal y como se ha señalado desde el Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental del Colombia (CEPLAC). Este Centro ha advertido que la Corporación “pretende extender los efectos de las restricciones de uso derivadas de la declaratoria de la Reserva Forestal Regional del Norte a la fecha de expedición de la Resolución [a través de la cual el Ministerio de Ambiente le ordenó] efectuar la respectiva declaración", “cuando las limitaciones al ejercicio del derecho de dominio y al uso del suelo derivadas de la declaratoria de la reserva sólo cobran vigencia a partir del acto de declaratoria de la Reserva”, es decir después de expedido el Acuerdo 011 de 2011.

A partir de lo anterior, es posible anticipar las implicaciones que tienen las demoras en la adopción de estrategias de conservación por parte de las autoridades ambientales, así como los obstáculos que supone la no inclusión de los actores presentes al interior de las áreas que sean de interés para la puesta en marcha de dichas estrategias. De hecho, gran parte del éxito en esta materia reside en la concertación con dichos actores y la eficacia de las decisiones que tome la autoridad, al momento de cumplir los fines que las motivaron.

Hoy, una vez más, se está ante una enorme expectativa por la decisión que tome la Corporación Autónoma frente a la propuesta del Distrito para recategorizar, realinderar y sustraer la Reserva: en efecto, pese a las dudas que plantea la CAR y la respuesta que dé el Ministerio a las mismas, no se debe olvidar en donde reside el poder decisorio y la importancia de un ejercicio ponderado pero oportuno del mismo.

Para concer la Ficha y Cartografía del Conflicto ‘Expansión Urbana Norte Bogotá – Alcaldía Mayor de Bogotá-Veeduría RTvdH – Bogotá D.C & Cundinamarca’, visitar: http://conflictos-ambientales.net/oca_bd/env_problems/view/20

Referencias Bibliográficas

Resolución 475 y 621 de 2000 del Ministerio del Medio Ambiente, ‘Por [las cuales] se adoptan unas decisiones sobre las áreas denominadas borde norte y borde noroccidental del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá’
Acuerdo CAR 011 de 2011, ‘Por medio del cual se declara la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá, D.C., ‘Thomas Van der Hammen’, se adoptan unas determinantes ambientales para su manejo, y se dictan otras disposiciones’
Acuerdo CAR 021 de 2014, ‘Por medio del cual se adopta el Plan de Manejo Ambiental de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. ‘Thomas van der Hammen’
Guerrero, G.. 2014. Antecedentes y proceso de declaratoria y planificacion de manejo de la Reserva Forestal Productora Regional del Norte de Bogota “Thomas van der Hammen”. Bogotá D.C.: Centro de Estudios en Política y Legislación Ambiental del Colombia –CEPLAC. 29 p.
Henao, A. 2018. El minimo vital y la vivienda digna como límite al manejo de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia. Bogotá D.C.: Editorial Ibañez. 106 p.